Хотя для большинства из нас фискальный год заканчивается 31 декабря, у правительство США дела обстоят иначе. Финансовый год в США длится с 1 октября до полуночи 30 сентября. Финансовый год датируется календарным годом, на который приходится последний день.
Таким образом, финансовый год, начинающийся 1 октября 2023 года, называется «2024-м финансовым годом» Счетной палатой (GAO) и Административно-бюджетным управлением (OMB). Не знаю, зачем правительство США все усложняет, но именно этим они и занимаются постоянно.
Это означает, что 2023 финансовый год заканчивается в полночь 30 сентября 2023 года. Время на исходе, и именно поэтому вы сейчас так много слышите о приостановке работы правительства.
Задача Конгресса — принимать законопроекты об ассигнованиях, чтобы правительство оставалось открытым. Согласно так называемому обычному порядку, каждое крупное ведомство имеет свой собственный законопроект об ассигнованиях. Поэтому должны быть отдельные законопроекты для Министерства обороны, Госдепартамента, Министерства образования и так далее.
По каждому законопроекту нужно голосовать отдельно, и каждый законопроект должен быть принят до 30 сентября, чтобы сохранить работу этого департамента и правительства в целом в новом финансовом году.
Но в реальном мире этот процесс работает по-другому. Обычно Палата представителей и Сенат, а также обе партии в каждом органе не могут ни о чем договориться к 30 сентября.
Вместо этого они принимают продлеваемую резолюцию (CR), в которой по сути говорится:
Каждый может продолжать тратить ту же сумму денег на те же программы, что и в прошлом году, и мы свяжемся с вами по поводу ассигнований на новый финансовый год.
Продлеваемая резолюция может длиться разное время, скажем, от 30 дней до шести месяцев. Иногда в рамках CR крайний срок после конца календарного года намеренно переносится, чтобы Конгрессу не приходилось принимать трудные решения до дня выборов в ноябре или сезона отпусков.
В конце концов Конгресс соглашается на расходы, но они не делают это по департаментам, как обычно. Вместо этого они объединяют весь бюджет в $1,6 триллиона долларов в единый законопроект, называемый «Сводным законопроектом», который заставляет членов голосовать за или против всего пакета.
Это способ объединить статьи расходов, которые не нравятся многим членам (например, расходы на аборты), в один законопроект с тем, что им нравится (например, военные расходы). Если вы хотите получить одно, вам придется голосовать за то, что вам не по нраву.
Именно таким образом руководство собирает все необходимые голоса, несмотря на отсутствие консенсуса по многим позициям.
Как мы оказались в этой ситуации? И почему потенциальное закрытие всего через несколько дней будет хуже, чем предыдущие приостановки?
В этот раз все может быть по-другому
С момента принятия действующего законодательства о бюджете и ассигнованиях в 1976 году в США было 22 разрыва в финансировании федерального бюджета. (Разрыв в финансировании возникает, когда начинается новый финансовый год, но Конгресс не принял ни одного законопроекта об ассигнованиях.) До 1980 года эти разрывы в финансировании не приводили к закрытию правительства.
Но в 1980 году генеральный прокурор Джимми Картера Бенджамин Сивилетти опубликовал юридическое заключение, которое требовало от правительства закрытия в случае дефицита финансирования. Этого мнения не придерживались во время администрации Рейгана (1981–1989), но начиная с 1990 года все дефициты финансирования приводили к приостановке работы правительства.
С 1980 года произошло 10 закрытий правительства. Каждое из них в 1980, 1981, 1984 и 1986 годах длилось всего один день. Приостановка в 1990 году длилась три дня, еще одна в 1995 году — пять дней, а более поздняя приостановка в 2018 году — всего три дня. Ни одно из семи только что перечисленных закрытий правительства не имело большого экономического значения, несмотря на обычную политическую драму.
Остаются три крупных приостановки, которые длились дольше и были более разрушительными. Первая из них произошла в конце 1995–1996 годов во время правления администрации Клинтона, когда правительство было закрыто на 21 день.
В основном это произошло из-за того, что Ньют Гингрич и республиканцы пытались сократить государственные расходы в то же время, когда Клинтон пыталась увеличить их, чтобы помочь своей кампании по переизбранию в 1996 году. Республиканцы проиграли эту битву.
Следующая крупная приостановка произошла в 2013 году, когда правительство было закрыто на 16 дней. Борьба в основном велась из-за того, что республиканцы пытались отложить финансирование Obamacare, чтобы дать время внести поправки. В конце концов, компромисс был найден, но Obamacare так и не была отменена или существенно изменена. Республиканцы проиграли и эту борьбу.
Последнее крупное закрытие произошло в конце 2018–2019 года во время правления администрации Трампа. Оно длилось 35 дней, что является самой продолжительной приостановкой за всю историю наблюдений. В основном это была битва между Дональдом Трампом и Нэнси Пелоси по поводу финансирования пограничной стены Трампа.
В конце концов, победу одержала Пелоси, а Конгресс так и не предоставил финансирование на строительство стены. (Позже Трамп перенаправил часть финансирования Пентагона на стену по соображениям национальной безопасности, но было построено только 250 миль из необходимых 1800 миль.) Это была еще одна неудача республиканцев.
Если вести счет, то получается демократы 3, республиканцы 0, когда дело доходит до политических битв, которые приводят к крупным приостановкам работы правительства. Демократы хорошо понимают эту динамику, кроме того, они заручились поддержкой средств массовой информации.
Между прочим, эти закрытия правительства имеют гораздо меньшее значение, чем предполагают кричащие заголовки. Критические области правительства, такие как национальная безопасность, оборона, энергетика и операции в Белом доме, продолжают действовать, как будто ничего не произошло.
Демократы любят закрывать национальные парки, потому что знают, что это раздражает избирателей (которые обвиняют в этом республиканцев), но вряд ли это критическая функция. Второстепенных работников просят оставаться дома, но когда проблемы с бюджетом решаются, им всегда возвращают зарплату. Таким образом, все это сводится к оплачиваемому отпуску для уволенных и обычному бизнесу для всех остальных.
Учитывая то, что демократы преобладают в политических битвах, а республиканцы берут на себя вину за само закрытие, почему республиканцы в Палате представителей потенциально могут вызвать еще одно закрытие на этой неделе?
Совершенно очевидно, что демократы в Палате представителей и обе партии в Сенате согласятся на продлеваемую резолюцию, которая сдвинет крайний срок бюджета как минимум на 90 дней или даже до начала 2024 года. Спикер Палаты представителей республиканец Кевин Маккарти работает с минимальным большинством.
Республиканцы имеют в Палате представителей большинство в девять голосов. Это означает, что они могут потерять только четыре голоса, если хотят принять закон.
Маккарти сталкивается с восстанием примерно 10–15 наиболее консервативных членов его фракции. Некоторые из них хотят отдельных законопроектов об ассигнованиях (этого не происходит). Некоторые из них вообще отказываются голосовать по любому CR; они хотят уложиться в срок до 30 сентября. Этого тоже не происходит.
Другие более гибки в выборе сроков, но хотят, чтобы в CR были определенные условия, которые установили бы конкретные ограничения на расходы, когда Конгресс, наконец, доберется до принятия индивидуальных ассигнований.
Маккарти предложил 30-дневный CR с некоторыми предполагаемыми ограничениями расходов. Сенат никогда не согласится на это, но, по крайней мере, это выведет процесс из Палаты представителей и передаст мяч Сенату.
Что еще более важно, резолюция удовлетворяет большинство консервативных членов Палаты представителей, которые ведут борьбу по поводу общих расходов и конкретных программ. Они по-прежнему хотят раздельного голосования по отдельным законопроектам, но готовы подождать 30 дней, чтобы попытаться уладить ситуацию.
Проблема Маккарти в том, что еще шесть членов не согласятся на этот 30-дневный компромисс. Не все из шести имеют одинаковый список пожеланий. Двое или трое из них никогда не соглашаются на резолюцию.
Маккарти может позволить себе потерять их, потому что у него есть запас в четыре голоса. Но есть еще несколько человек, которые хотят более жестких обещаний по ограничению расходов. Этого достаточно, чтобы застопорить весь процесс, и именно это и происходит.
20 и 21 сентября Маккарти проиграл два ключевых процедурных голосования по правилам, которые должны пройти успешно до основного голосования по 30-дневной CR. Маккарти, наконец, сдался, отправил всех домой и повторит попытку на этой неделе, за считанные дни до крайнего срока, назначенного на 30 сентября.
Тем временем Сенат пытается принять собственную CR, чтобы опередить Палату представителей. Если они смогут это сделать, они обвинят Палату представителей в общем провале, если таковой произойдет. Большая часть республиканского руководства в Сенате принадлежит к категории RINO (республиканцы, которые на самом деле действуют как демократы — МакКоннелл, Тьюн, Эрнст, Ромни, Корнин и т. д.), поэтому они не прочь обвинить консерваторов в Палате представителей.
Вполне возможно, что это всего лишь игра в стиле «Кто струсит первым» и резолюция в той или иной форме будет принята поздно вечером 30 сентября. Я считаю, что это маловероятно. Разногласия существуют не только между Палатой представителей и Сенатом, а также между демократами и республиканцами. Внутри фракции Республиканской палаты существуют серьезные разногласия между бюджетными радикалами и сторонниками умеренности.
Это закрытие отличается тем, что оно не связано с каким-то конкретным политическим вопросом, таким как Obamacare или стена. Речь идет о том, как все правительство финансирует себя, и о способах сокращения расходов, чтобы восстановить финансовое здравомыслие в Вашингтоне. Это самые большие бюджетные проблемы с момента принятия нынешнего бюджетного процесса в 1976 году.
Радикалы окопались. RINO кружат над ними как стервятники. Демократы приветствуют приостановку работы, поскольку считают, что она только навредит республиканцам. Если такое закрытие произойдет, оно может продлиться дольше, чем 35-дневное противостояние между Трампом и Пелоси в 2018 году. Это может нанести серьезный ущерб экономике, которая уже находится на грани рецессии.
Инвесторы должны надеяться на лучшее, но готовиться к худшему. Это означает сокращение вложений в акции сейчас и увеличение инвестиций в золото и наличные до тех пор, пока не восстановится некоторая ясность. Это может продлиться весь октябрь. А может занять еще больше времени.